quarta-feira, 18 de maio de 2011

Um Instante, Maestros!

É um diagnóstico comum entre a maioria dos economistas brasileiros que a máquina administrativa do nosso país, nos três níveis federativos, gasta seus recursos em uma medida desproporcional às benesses resultantes desses gastos. Em termos gerais, esses diagnósticos tendem a focar sua abordagem crítica em dois pontos específicos: o custo do funcionalismo público (estabilidade funcional, altos salários comparados com a iniciativa privada, o sistema de aposentadorias integrais, etc) e os gastos correntes da máquina pública (os desperdícios mais comuns e de fácil constatação). Entretanto, nenhum dos dois pontos representa um campo de eventual solução para o problema da desconexão entre custo e benefício, que ocorre atualmente na utilização dos recursos financeiros do Erário.

Na verdade, se formos repensar a política de recursos humanos do funcionalismo público, não há soluções alternativas que sejam menos danosas – ou mais eficientes - do que o sistema atual. O tripé que hoje caracteriza o regime estatutário não pode ser visto como um privilégio. Antes disso, deve ser visto como uma estratégia de Estado para se criar ilhas de excelência em gestão integrada dentro do serviço público, permitindo: com a estabilidade, uma segurança de longo prazo em capacitação interna, com os bons salários a manutenção do corpo qualificado nos quadros administrativos, e com as aposentadorias integrais uma forma de prevenção às tentações de corrupção ativa e passiva.

Quanto aos gastos correntes, dizer o que? Em um ambiente de muitos vícios, até a pequena coisa acaba tomando contornos de relevância. Os gastos correntes do Governo não representam um impacto tão significativo no montante dos gastos públicos, mas talvez a sua natureza personalista, e até um certo tom de privilégio cortês que a eles remete quando analisamos caso a caso, acaba por gerar uma sensação coletiva de imoralidade (vide o escândalo recente dos cartões corporativos - 2007).

Mas se não são o regime estatutário nem os gastos correntes os principais vilões do orçamento público, então o que seria? A meu ver, a própria concepção do Estado federativo como o conhecemos. A atual máquina administrativa brasileira, nos três níveis da Federação, é fruto de alguns processos históricos, nesta ordem: (a) a burocracia luso-ibérica herdada dos tempos do Brasil Império; (b) o federalismo oligarca da República Velha; (c) o centralismo burocrático iniciado por Vargas e consolidado pelos militares; (d) o clientelismo fisiológico desenvolvido por décadas de regimes autoritários alternados (inclusive com a “democracia de papel” da Era do Café-com-Leite, antes ainda de Vargas e dos militares); (e) a Constituinte de 1988, fortemente atingida pela demagogia pré-eleitoreira (tivemos 3 eleições seguidas em 88, 89 e 90); e (f) as reformas administrativas feitas pelo Governo Fernando Henrique Cardoso.

Em suma, de todas elas, herdamos: (a) um sistema de forte tradição cartorial, com a pitoresca ilustração das pilhas e mais pilhas de arquivos, formulários, procedimentos, e demais trâmites formais que distanciam a demanda social da resolução prática de conflitos intersubjetivos; (b) uma divisão federativa que atende a interesses políticos dos grupos dominantes, ao invés de buscar uma emancipação política plena (inclusive com autonomia e autossuficiência financeira dos entes); (c) uma dependência exacerbada do Governo Federal, principalmente em termos orçamentários/tributários; (d) uma cultura de se criar dificuldades burocráticas e injustiças procedimentais para o cidadão comum, para se vender facilidades clientelistas ao apadrinhado político (o famoso “você sabe com quem está falando?”); (e) uma estrutura administrativa que cria órgãos e entes antes de se atender à demanda social concreta, e desvincula a formulação de novos gastos públicos da prévia geração ou expectativa de receita; (f) uma cultura de perseguição ao servidor público estável e concursado – como se fosse um parasita social -, ao invés de se valorizar as carreiras efetivas como carreiras de Estado, garantindo-se a estabilidade funcional (uma garantia, repita-se, mais para a Administração Pública do que para o servidor), salários compatíveis com a complexidade das tarefas desenvolvidas (convertendo as carreiras públicas em cargos de nível superior com alto grau de especialização técnica, excluindo-se os cargos de arquivologia, secretariado, serviços gerais e demandas emergenciais) e aposentadorias integrais (com sistema de recolhimento e gerenciamento do tipo “contas individuais”, ao invés do atual “pay as you go”).

Afora o item “f” acima, no qual já apresento a possível solução para o problema – enxugar o número total de carreiras de Estado, focando em poucos profissionais especializados em políticas públicas pelo próprio Governo (ilhas de excelência), e convertendo os cargos de secretariado e serviços gerais em seleções públicas sob regime celetista – cabe tratar dos demais itens, elencando uma a uma as formas como, pelo presente “brainstorm” (no baianês: “toró de ideias”), sugerimos consertar esta verdadeira “herança maldita” da administração pública no Brasil.

Sobre a nossa tradição cartorial, essencial seria iniciarmos um processo de produção administrativa pelo modelo “just in time”: analogamente ao toyotismo que estudamos na Geografia do 2º grau, seria a identificação e o atendimento à demanda social efetivamente gerada, previamente à formulação de projetos e inciativas pelo Estado. Ou seja, ao invés de montarmos toda uma estrutura de secretarias, ministérios, coordenações, superintendências, diretorias, procedimentos, formulários, etc, etc, bastaria termos um modelo eficiente de identificação de demanda social (diferente das nossa inócuas ouvidorias, e da demagogia proto-sindicalista das audiências públicas), para que, após identificada essa demanda, se constituísse as forças tarefas e coordenações de projetos específicos para o atendimento/resolução de cada demanda. Os condutores desses processos? Servidores públicos concursados, altamente qualificados pela própria Administração Pública, com autonomia para contratarem bens, serviços e um corpo técnico auxiliar (estes mediante seleção pública celetista), para a consecução desses projetos e metas.

Sobre o pacto federativo, é impossível encerrar a discussão em um único parágrafo (aliás, nenhuma das discussões suscitadas nos seis itens elencados no início do texto). Entretanto, resta uma ideia, deste autor: desvincular a representação política da gestão executiva. Ou seja: cada município legalmente emancipado teria direito a uma câmara legislativa representativa do poder político local (no meu entender, sob o modelo de elegibilidade por lista partidária, mas não é a única alternativa), mas não necessariamente seria o gestor dos recursos executivos daquela localidade. Assim, a câmara legislativa, na condição de detentora da representação política do município, poderia: (i) aderir a um consórcio com outros pequenos municípios vizinhos, e promover uma gestão conjunta de políticas de saúde, educação, infraestrutura, etc; (ii) contratar uma entidade pública ou privada para a gestão dos programas de políticas públicas do município; (iii) administrar a própria máquina de políticas públicas, observando-se a necessidade de ter um corpo próprio de servidores efetivos que desse continuidade aos projetos e políticas do município, e adaptando a sua estrutura orgânica à demanda social de cada momento histórico. Logicamente, aduz-se desse modelo se tratar de um sistema de governo parlamentarista – no qual a representação política resta encerrada em um órgão colegiado, ao invés de personificada em um único indivíduo, como ocorre no regime presidencialista. Ao invés da sazonalidade e do personalismo presidencialistas, a continuidade e o pluralismo parlamentaristas.

O modelo sugerido no parágrafo anterior resolve, pelo menos de forma tangencial (o resto é apuração ética mesmo), o problema dos itens “b”, “d” e “e”, além de acenar com a possibilidade de uma maior transferência de recursos para as gestões municipais (item “c”), à medida em que elas se tornem menos perdulárias e mais eficientes. Quanto aos procedimentos burocráticos, necessário que a Administração Pública, assim como o próprio Poder Judiciário, avancem no sentido de se fixar diretrizes gerais de aplicação dos princípios jurídicos, e, a partir de mecanismos acessíveis de tutela estatal, passem a solucionar os conflitos pelo caso concreto, a partir das demandas que surjam entre “indivíduo vs. Estado” (administrativas, cíveis e constitucionais), “indivíduo vs. indivíduo” (cíveis e trabalhistas), e “Estado vs. indivíduo” (administrativas e penais).

Por fim, é importante que o brasileiro compreenda a gestão pública não como um ente externo à sua vontade, uma entidade quase nobiliárquica, a construir estruturas inacessíveis que se retroalimentam em uma burocracia sem fim – mas sim como uma força fluida que surge como um coletivo de gestão, a preservar os direitos e liberdades individuais, como único meio legítimo para se atingir o fim do bem-estar coletivo. Ou, em outras palavras: se a moralidade pública é uma construção coletiva – e a lei, rígida, burocrática, matemática, não garante a sua preservação, muito pelo contrário -, o livre arbítrio do indivíduo na sua vida social é um fundamento primordial para a própria existência/sobrevivência do conceito de Estado Democrático de Direito.

Devemos abandonar nossas convicções de “engenharia administrativa”, ao formularmos cada vez mais rígidas e complexas estruturas de gestão pública, e iniciar uma “engenharia ética”, moldando a gestão pública dentro dos princípios que já estão postos na doutrina jurídica – mas, acima de tudo, o princípio basilar da representatividade democrática e da soberania popular, o que significa, sem a distorção do caleidoscópio marxista: que os atos administrativos devem servir para solucionar conflitos do dia a dia, conciliando os diferentes interesses concidadãos.

Claro que este debate não se encerra aqui. Mas as questões suscitadas neste texto, espero, poderão servir para enxergarmos que ainda estamos muito longe das perguntas certas – e, consequentemente, muito próximos das respostas erradas.

Victor Castro Fernandes de Sousa, maio de 2011, Brasília – DF.

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